瞄準低保: 街頭官僚'執行政策的角色

摘要：在過去的三十多年中，中國同時經歷了經濟體制改革和社會結構的轉型。一方面，近年來中國的GDP維持著10%左右的高增長率，成績斐然，得到了全世界的認可。另一方面，在經濟快速發展的同時，反應社會平等程度的基尼係數早已越過0.4的國際警戒線，中國的貧富差距以及社會不平等已經驟升為亟待解決的社會問題。城市貧困是直接反應中國社會不平等的嚴重社會問題之一。始於上世紀90年代的國有企業改革帶來了一場下崗失業的浪潮，就業形勢的劇變給整個社會形成了巨大的壓力，城市貧困問題隨之凸現出來。為了保障收入難以維持最基本生活的城市貧困人口，中國於90年代末期建立起了城市最低生活保障制度。經過十幾年的努力，作為主要的城市反貧困措施，確實惠及了一大批城市貧困人口，低保制度也在逐步完善。近幾年來，領取城市低保的人數基本在2300萬左右，根據官方報告，城市低保已基本實現“應保盡保”。然而，不少的研究結果發現低保政策的實施過程中，存在嚴重的“應保未保，不應保而被保”的現象。低保制度的目標瞄準機制存在明顯的漏洞。本文將基於家計調查的城市低保目標瞄準過程作為著眼點。並將以“街頭官僚”理論作為解釋框架，來檢視作為一線街頭官僚的低保工作人員的政策執行過程，最終找到低保目標瞄準環節面臨嚴峻挑戰的原因。可能的影響因素有：1）低保工作人員的崗位設置、教育背景以及培訓情況；2）低保工作人員對低保政策和救助標準的態度；3）低保工作人員的行政自由裁量權；4）低保制度的實施過程是否建立有效的監督機制以及配套措施；5）作為政策對象的低保戶的社會權利意識；6）低保戶對低保政策及標準的理解。